Gammel mad på nye dåser?: SPS foranstaltninger – en ny form for handelsbarriere?

Danmark og EU prædiker i kor, at mere frihandel er vejen frem, hvis vi vil sikre udvikling i verdens lande, rige som fattige. Og spørger man kontorchef for Handelspolitik og Analyse i Udenrigsministeriet, Jakob Brix Tange, har EU allerede givet de fattigste lande kvote- og toldfri adgang til EU’s marked – de skal selvfølgelig leve op til en række standarder – men EU har sådan set skruet ned for handelsbarriererne, hvor det er muligt.

Men betyder det så, at verdens fattigste lande nu har nem og fri adgang til det europæiske marked? Nej, ikke helt. For noget tyder på, at man som et led i introduktionen af en række standarder, f.eks. ift. sundhed, miljø og fødevaresikkerhed, har skabt nye - og i nogle tilfælde tilsigtede – handelsbarrierer.

I citrusindustrien kan man f.eks. finde et klart eksempel på, hvordan sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger (SPS-foranstaltninger) håndhævet i EU bliver anvendt direkte som en handelshindring. Samtidig har SPS-foranstaltningerne en uheldig tendens til at ramme de mindre eksportører, heriblandt udviklingslandenes småbønder, hårdest.

 

Lumre tiltag i den spanske citrusindustri: Reel bekymring eller reel konkurrenceforvridning?

Spanien er verdens største eksportør af citrusfrugter med Sydafrika i hælene på andenpladsen. Og netop disse to nationer er røget i totterne på hinanden, når det gælder spørgsmålet om spredningen af plantesygdommen ”citrus black spot”.

Citrus black spot har en stor global spredning og forekommer bl.a. i Sydafrika - og andre produktionsområder med sommerregn - men derimod ikke i områder med middelhavsklima, såsom Spanien. Spanske citrusavlere har derfor skubbet på, både nationalt og i EU, for at sikre, at europæisk import af citrusfrugter bliver grundigt tjekket for citus black spot. I Spanien anses spredningsfaren endda for så stor, at man inspicerer samtlige forsendelser fra Sydafrika.

Disse initiativer virker jo for så vidt reelle nok. Problemet er bare, at der ikke er noget videnskabeligt belæg for en spredningsfare af citrus black spot til de europæiske frugtplantager. Citruseksperter påpeger derimod, at det er meget usandsynligt, at importerede citrusfrugter skulle være årsag til spredningen af plantesygdommen. Og selv hvis en infektion faktisk skulle forekomme, er der grundet de europæiske klimaforhold ingen risiko for, at citrus black spot vil kunne etablere og sprede sig.

Resultater fra det internationale panel af citruseksperter

I september 2013 præsenterede et internationalt panel bestående af citruseksperter fra Brasilien, Argentina, USA, Uruguay, Australien og Sydafrika deres rapport om smittefaren af citrus black spot via handel med citrusfrugter.

Tre hovedpointer blev fremført:

- “Citrus Black Spot has never been reported to spread to new areas with fruit (without leaves) as the pathway and accordingly citrus fruit has never been demonstrated to be a pathway for the entry, establishment and spread of Citrus Black Spot”;

- “Citrus Black Spot has a wide global distribution, but is only known to occur in summer rainfall citrus production areas and nowhere in the world in areas with a Mediterranean climate”;

- “the only recorded mechanism by which Citrus Black Spot has been spread to new areas is through the movement of infected propagation material into areas where both the host is grown and the climate is suitable for establishment”.

Således konkluderede ekspertpanelet, at EU’s nuværende citrus black spot forordninger hverken kunne betragtes som videnskabeligt velfunderede eller rimelige ift. spredningsrisikoen.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

De spanske citrusavlere må derfor være drevet af andre interesser end blot en bekymring for spredningen af citrus black spot. Og den øgede importkontrol er da også ret belejlig sådan rent konkurrencemæssigt – den betyder nemlig, at det er blevet dyrere for sydafrikanske citrusavlere at eksportere til EU, og at de spanske citrusavlere derfor oplever mindre konkurrence. Ifølge en vurdering fra U.S. Department of Agriculture har den øgede inspektion af citrusfrugter fra Sydafrika resulteret i et fald på 11,5% af EU’s import fra landet i 2013/2014.     

Uagtet spaniernes argumenter er resultatet af deres politik tydelig: SPS-foranstaltningerne er konkurrenceforvridende. Næste spørgsmål er så, hvordan Spanien egentlig kan få lov til at benytte SPS-foranstaltningerne på denne måde?

Her må man kigge nærmere på EU-lovgivningens design. P.t. kan SPS-foranstaltningerne nemlig håndhæves meget forskelligt fra et EU-land til et landet, da der kun stilles minimumskrav til grundigheden og antallet af inspektioner, mens der ikke fastsættes nogen maksimumgrænse. Det betyder, at lande som Spanien kan gennemføre en politik, hvor der stilles krav til, at alle forsendelser af citrusfrugter fra Sydafrika skal inspiceres – også selvom argumenterne for dette er tynde. Og Spanien tager endda skridtet videre ned ad denne sti ved at promovere deres nul-tolerance linje over for Sydafrika i resten af EU.

 

Ingen kvaler, eksportøren betaler

Et andet elementært designmæssigt problem ved SPS-foranstaltningerne er måden hvorpå vareinspektionerne finansieres. I England har man for nyligt indført et system, hvor eksportøren betaler de fulde omkostninger i forbindelse med SPS-inspektionerne. Det betyder altså, at antallet af inspektioner en eksportør fra et givent land er vurderet til, bliver MEGET afgørende for eksportørens konkurrencedygtighed. Også særligt fordi England har valgt at opkvalificere inspektionerne, således at enhedsomkostningerne ved SPS-inspektionerne er steget med 236 % fra april 2012 til april 2014 (agritrade.cta.int).

Endnu mere kritisk er det, at de indenlandske producenter ikke er underlagt de samme vilkår som de udenlandske eksportører. Inspektionerne af de engelsk producerede varer er nemlig finansieret af den offentlige statskasse, og disse producenter mærker derfor ikke noget til de øgede omkostninger. Intentionelt eller utilsigtet, så synes SPS-foranstaltningerne også her at have en konkurrenceforvridende effekt til fordel for de indenlandsk producerede varer vis-a-vis udenlandske.

Risikovurderinger

Grundigheden og antallet af SPS inspektioner af en given land/vare-kombination er baseret på en såkaldt risikovurdering – som igen er baseret på land/vare-kombinationens historik. For at kunne tale om at en land/vare-kombination har en historik, skal der minimum registreres 200 forsendelser i løbet af en periode på 3 år. En god risikovurdering resulterer i færre og mere overfladiske inspektioner, mens en dårlig risikovurdering resulterer i flere og mere grundige inspektioner.

 

Opkvalificeringen af inspektionerne i England betyder ikke kun, at de er blevet dyrere, men også at de er blevet bedre. Det er jo på sin vis en god ting – det har blot en uheldig sideeffekt.

EU-landene rapporterer nemlig til en paneuropæisk database, således at der er et fælles register over eksportørernes historik. Når nu England har fået bedre inspektionssystemer, betyder det også, at de oftere vil registrere vareforsendelser, der indeholder skadelige organismer. Faktisk opdagede man fem gange så mange vareforsendelser med skadelige organismer i 2013 sammenlignet med 2009. Det betyder, at eksportører der hovedsagligt eksporterer til EU via England, generelt vil stå til at få en dårligere historik i den paneuropæiske database, da England har et bedre og mere omfattende inspektionssystem. Således kan disse eksportlande stå til at få en dårligere risikovurdering – også i andre EU-lande – ikke fordi deres varer generelt er ramt af flere skadelige organismer end eksportører til andre EU-lande, men fordi de er underlagt et langt bedre inspektionssystem.

Det er klart, at SPS foranstaltningerne ikke som sådan er sat i verden for at fungere som en handelsbarriere for omverdenen – og da især ikke verdens fattigste lande, som EU via andre initiativer søger at fremme udviklingen af. Derfor er det da også endnu mere centralt, at der bliver sat fokus på de områder, hvor der simpelthen mangler politisk kohærens. Det giver ikke mening på den ene side at støtte småbøndernes deltagelse i eksportorienterede værdikæder, mens man på den side stiller så store fødevarestandardmæssige krav, at deres deltagelse bliver så godt som umulig. 

 


For mere information om SPS-foranstaltninger, se også Paul Goodisons analyse "The EUs Use of SPS Measures as de facto NTBs" (nov. 2015).

 

Kommentarer

Foreløbigt ingen kommentarer

Skriv en kommentar

Gammel mad på nye dåser?: SPS foranstaltninger – en ny form for handelsbarriere?