Post-Cotonou: Erfaringer fra en EPA

I oktober 2008 nåede EU og CF (CARIFORUM)[1] til enighed om et samarbejde, der skulle liberalisere handlen med varer, serviceydelser og investeringer mellem deres medlemslande. Samarbejdet omfatter dog ikke kun handel, men indeholder også centrale udviklingsmæssige og politiske elementer. Forhandlingsprocessen havde været vanskelig, men med færdigskrivningen af aftalen markeredes begyndelsen på et nyt samarbejde. Et samarbejde, der gerne skulle åbne nye markeder og herigennem skabe øget velstand i særligt den vestindiske region.

 

EU og CF har samarbejdet i mange årtier forud, men med udfærdigelsen af en EPA (Economic Partnership Agreement) kom der nogle helt nye og ambitiøse rammer for, hvordan samarbejdet fremadrettet skulle udvikle sig. Aftalen var en af de første EPA’er, Cotonou-samarbejdet affødte, og er i dag, snart ti år senere, et relevant eksempel på, hvordan en EPA opbygges - og ikke mindst, hvordan en EPA implementeres, og hvad den afføder.

 

Målsætningerne for en EPA

AVS-landene betegner en række nationer i Afrika, Vestindien og Stillehavet, der siden år 1975, under the Georgetown Agreement, har samarbejdet om at reducere fattigdom og sikre en bæredygtig udvikling og integration i verdensøkonomien. På trods af at Afrika, Vestindien og Caribien har lavet et samlet fællesskab, forhandles de konkrete EPA’er individuelt i de forskellige regioner. I Afrika forhandles aftalerne i henholdsvis Centralafrika, Østafrika, Vestafrika og det sydlige Afrika. I Cotonou-aftalen, der siden årtusindeskiftet har eksisteret mellem EU og AVS-landene, formuleres en lignende målsætning som den AVS-landene indbyrdes forpligtede sig til. EPA’erne er derfor også i teorien skabt som ”skræddersyede” aftaler, der tager det asymmetriske forhold mellem EU og AVS-landene i betragtning ved blandt andet at frede særligt sensitive sektorer og have lange liberaliseringsperioder. Dog betyder oprettelsen af en EPA stadig, at man bevæger sig langt mere henimod et gensidigt gavnende samarbejde, da aftalerne i høj grad sikrer EU adgang til nye markeder. EPA’erne adskiller sig fra almindelige FTA’er (Free Trade Agreements) i form af aftalernes fokus på udvikling og reducering af fattigdom.

 

Den specifikke CF-EU-EPA involverer i alt 42 lande; heraf 15 på den vestindiske side samt de, ved aftalens indgåelse, 27 EU-lande. EU er den næststørste handelspartner for CF, kun overgået af USA. Hovedsageligt eksporterer de vestindiske nationer bananer, sukker, rom, brændstof, mineraler m.m. til EU. Landene importerer primært skibe, biler, motordele og telefonudstyr. Aftalen stiler mod at reducere - og med tiden udrydde – fattigdom. Dette skal høj grad opnås gennem et handelsforhold baseret på bæredygtig udvikling, 2015-målene og Cotonou-samarbejdets overordnede rammer. Hvor Vestindien nyder godt af omgående og fuld adgang til det europæiske marked, skal Vestindien ”kun” liberalisere 83% af sit marked over en periode på 25 år for EU. Ydermere skaber et langsigtet økonomisk partnerskab med EU gode forudsætninger for både lokale og udenlandske investeringer, da retssikkerhed, stabilitet og forudsigelighed øges. [2] En målsætning er også, at EPA’erne skal fungere som såkaldte ”drivers of change”. Mere specifikt henviser dette til, at aftalen skal være startskuddet for nye reformer og skabe gode forudsætninger for økonomisk styring fremadrettet.

 

Det er ikke kun mellem EU og Vestindien, at toldmurene skal nedbrydes. Den regionale integration de vestindiske lande i mellem er også en hovedtanke i EPA’en. Frihandelsaftalen handler i næsten ligeså høj grad om, at regionens lande åbner deres økonomier for hinanden. Mere specifikt betyder det, at de forskellige lande i Vestindien skal arbejde henimod at have de samme handelsforhold med hinanden som det, de har med EU. Dette anses som et væsentligt element til for at skabe vækst og udvikling i regionen.

 

Tiltag for at gøre EPA’en succesfuld

Men hvordan skal ovenstående målsætningerne mere konkret opnås? Noget af det skal gerne ske som følge af fjernede handelsbarrierer, hvilket skulle føre til, at landene i Vestindien bliver mere konkurrencedygtige og produktive, samt at de heraf kan tiltrække flere udenlandske investeringer og skabe flere højteknologiske jobs. Således skal aftalen fungere som en katalysator for udviklingen af en mere moderne økonomi, der i højere grad er baseret på serviceydelser fremfor på eksport af traditionelle råvarer. Men udfaldet af aftalen afhænger i høj grad af EU, der både økonomisk og diplomatisk er meget inde over implementeringsfasen.

 

Overordnet set har EU i den konkrete EPA med CF udarbejdet tre grundlæggende fokuspunkter for at gøre aftalen så succesfuld som muligt. Det første fokuspunkt er at hjælpe regeringen med at leve op til forpligtelserne i aftalen. Her gives der økonomisk såvel som vejledningsmæssig støtte. Eksempelvis har EU sponsoreret et €47 mio. EPA program for ”governments and businesses” i perioden år 2012-15, som i samarbejde med forskellige internationale og vestindiske organisationer skal hjælpe virksomheder med at møde diverse EU-standarter, skabe flere højteknologiske jobs, og modernisere skattesystemet samt indsamle statistik. Et andet hovedelement er oprettelsen af en række EU-CF-institutioner, der arbejder på at monitorere måden, hvorpå de to regioner implementerer EPA’en. Derudover er formålet for de oprettede institutioner at sikre, at EPA’en opnår positive resultater og løser de problemer, aftalen skaber. Yderligere støtter EU med et €28 mio. program, der er særligt rettet mod at fremme vestindiske virksomheders produktion og eksport regionalt og til EU.

 

5 år efter

Begge parter har i underskrivelsen af aftalen forpligtet sig til hvert femte år at foretage en bedømmelse af aftalens omkostninger og implementeringskonsekvenser. Det har været et kendetegn for næsten alle EPA’erne, at ratificeringsprocessen har skabt store problemer. I maj 2014 havde kun syv ud af de 15 vestindiske nationer ratificeret aftalen, og kun 16 ud af de 27 EU nationer. Da EPA’en skal ratificeres af alle medlemslandene, før den kan implementeres, er aftalen fem år efter udfærdigelsen stadig ikke implementeret. Dog gør artikel 243-3 i EPA’en, at aftalen fra 31. oktober 2008 kunne anvendes midlertidigt. På baggrund heraf har EU fuldt ud sænket diverse handelsafgifter, og ni af de vestindiske lande har reduceret toldafgifter. En afgørende faktor, der har ligget til grund for, hvorfor implementering af aftalen har været så svær, er den verdensomspændende økonomiske krise, der startede i 2008. Mange af de vestindiske nationer, der er særdeles afhængige af turisme, oplevede under krisen en væsentlig økonomisk tilbagegang, der har givet ugunstige vilkår for at investere penge og resurser i EPA-samarbejdet. Hertil kommer kompleksiteten ved, at et ambitiøst handelssamarbejde kan resultere i, at implementering er endnu mere langsommelig end selve forhandlingsprocessen. Ikke desto mindre har der været positive effekter af EPA-samarbejdet. Den Dominikanske Republik har eksempelvis oplevet, at landets eksport af bananer, sukker og lignende varer er steget enten grundet åbning af nye markeder eller selve budskabet om nye eksportmuligheder til EU.

 

Et hovedelement i aftalen er dens fokus på udvikling – men mange af de udviklingsområder, der var udvalgt som prioriteter, er først tæt på fem år efter aftalen trådte i kraft, blevet udformet til programmer og projekter, der skal opfylde målene. Dette kan blandt andet tilskrives en langsommelig programprocedure hos den europæiske udviklingsfond (European Development Fund), som er EU’s sponsorerende organ. Derudover har en række bilaterale donorer i 2014 endnu ikke levet op til de forpligtelser, der lå i aftalen. Overordnet set betyder dette, at mange af de parametre, udvikling måles på, såsom fattigdom og GDP pr. capita, ikke har ændret sig synderligt mellem 2008 og 2014. Lige så tydeligt kan det konkluderes, at de handelsmønstre, der har kendetegnet regionen, heller ikke har ændret sig synderligt i perioden 2008-14. Overordnet set er konklusionen, at implementeringsprocessen er langt fra at have levet op til forventningerne, og at der stadig er meget arbejde at gøre inden for aftalens helt centrale områder. Dog må det ikke glemmes, at en økonomisk krise prægede de første år af samarbejdet.

 

Snart går EU-CF-EPA’en dens tiende år i møde og vil igen blive analyseret - dette lige op til, at det oprindelige samarbejde afsluttes, og nye rammer skal vedtages. Særligt analyseresultaterne af de forskellige aftaler vil blive afgørende for, hvordan et nyt samarbejde skrues sammen. Men verden ser meget anderledes ud nu end ved årtusindeskiftet, hvilket uden tvivl også vil få en afgørende betydning.

 

[1] Antigua og Barduda, Bahamas, Barbados, Belize, Dominica, Grenada, Guyana, Jamaica, Saint Lucia, Saint Vincent og Grenadinerne, Saint Kitts og Nevis, Surinam, Trinidad, Tobago og den Dominikanske Republik.

[2] European Commission. (2017). Economic Partnership Agreements (EPAs): side 3, afsnit 2

 


Referencer
Guei, Francoise. (2014). The ECOWAS-EU EPA implementation test: What can be learnt from the Caribbean experience? International Center for Trade and Sustainable Development.
http://www.ictsd.org/bridges-news/bridges-africa/news/the-ecowas-eu-epa-implementation-test-what-can-be-learnt-from-the
 
European Union, Project team: Singh, H. Ranjit and Silva, P. Sacha, mfl. (2014). Monitoring the implementation and results of the CARIFORUM-EU EPA Agreement (executive summery): 2-10. http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/october/tradoc_152825.pdf
 
European Commission. (2017). Economic Partnership Agreements (EPAs): 1-4.
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/february/tradoc_155300.pdf
 
European Commission. (2012). Factsheet: How is the EU putting the EPA into practice: 3-8
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/april/tradoc_149286.pdf
Official Journal of the European Union. (2008). ECONOMIC PARTNERSHIP AGREEMENT between the CARIFORUM States, of the one part, and the European Community and its Member States, of the other part: Part 1
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:289:0003:1955:EN:PDF
 

Kommentarer

Foreløbigt ingen kommentarer

Skriv en kommentar

Post-Cotonou: Erfaringer fra en EPA