Post-Cotonou: et opgør med den traditionelle udviklingsbistand?

Det nuværende udviklingssamarbejde mellem EU og AVS-gruppen, der består af 79 afrikanske, caribiske og Stillehavslande, er fastlagt under Cotonou-aftalen[1], som blev underskrevet i 2000. I forbindelse med drøftelserne af en ny aftale, der er tilsigtet ikrafttrædelse i 2020, når den nuværende aftale udløber, evalueres dimensionerne af Cotonou-aftalen, herunder udviklingssamarbejdet og udviklingsbistanden. De officielle forhandlinger påbegyndes i 2018.

 

Netop aftalens indhold om udviklingsbistand er blevet kritiseret af modtagerlande i AVS-gruppen og eksperter[2], der mener, at tilgangen er forældet og bidrager til asymmetrien mellem Nord og Syd ved at gøre modtagerlandene i AVS afhængige af udviklingsbistand. EU’s ældste og mest vidtrækkende udviklingsaftale som donor er således oppe til revision og kan have stor betydning for, hvordan udviklingsbistand ser ud i fremtiden.

 

Udviklingsbistand under det hidtidige Cotonou-samarbejde

Udviklingssamarbejdet udgør én af tre hovedsøjler i samarbejdet, hvor handel og politiske dimensioner udgør de to andre. Fattigdomsbekæmpelse er det centrale mål[3] og indikator for et succesfuldt samarbejde under Cotonou-aftalen. En stærk synergi mellem de tre søjler er således en vigtig forudsætning. Udviklingsbistand er traditionelt blevet anskuet som det centrale værktøj i forbindelse med fattigdomsudryddelse, hvilket kritikerne nu kræver et opgør med.

 

Da Cotonou-aftalen blev underskrevet i 2000, hvilede den på 40 års eksisterende samarbejde mellem EU og AVS under Yaoundé- og Lomé-konventionerne. Konventionerne var dengang i høj grad et samarbejde til at imødekomme de post-koloniale forbindelser mellem de britiske, hollandske, franske og belgiske forhenværende kolonimagter og deres tidligere kolonier i Afrika og Vestindien. Disse aftaler byggede på milliarder af bistand og investeringer fra EU’s udviklingsfond (EUF) og den Europæiske Investeringsfond (EIF) og fortrinsret på mange landbrugsvarer på det europæiske marked før det indre markeds indtræden. I 1998, da Lomé’s afløser forhandledes, og det indre marked havde besværliggjort eksport fra AVS-landene til EU, anså mange, specielt afrikanske, lande udviklingssamarbejdet som et neo-kolonialt projekt, der ville give EU mulighed for effektivt at kunne styre udviklingsmidlerne gennem allokering til konkrete projekter og programmer.

 

I Cotonou blev parterne enige om en model, hvor udviklingsbistand i højere grad skulle understøtte de nationale budgetter. Således ville modtagerlandene få større selvbestemmelse og tilsyn over bistanden. I artikel 2 af Cotonou-aftalen er det således erklæret, at ”AVS-lande skal fastlægge udviklingsstrategierne for deres økonomier og samfund under al suverænitet”. Samtidig skulle Cotonou-aftalen understøtte de dengang nye årtusindemål (Millenium Development Goals). Antallet af udviklingsinstrumenter – dvs. de programmer eller faciliteter, der gives bistand igennem – er faldet drastisk under Cotonou-aftalen. Udviklingsbistand allokeres kun via to instrumenter; en Grant Facility, der administreres af EUF, og en Investment Facility, der håndteres EIF.  

 

Gennem Grant Facility gives udviklingsbistand til langsigtede udviklingsindsatser såsom makroøkonomisk støtte, sektorstøtte (f.eks. uddannelse og sundhed), gældssanering, demokratiprogrammer og styrkelse af regionalt samarbejde. Denne model har givet modtagerlandene i AVS-gruppen større ejerskab over midlerne og medført et mere langsigtet fokus.

 

Udviklingsbegrebet i Cotonou-aftalen anskuede man nu ikke længere som et rent økonomisk spørgsmål, men i lige så høj grad et politisk, socialt, miljømæssigt og kulturelt spørgsmål. Indikatorerne på disse områder har dog ikke vist nogen særlig fremgang i forhold til de mange resurser, der er blevet brugt på indsatsen. Subsaharisk Afrika forbliver verdens fattigste region med ca. 40 pct. af befolkningen i ekstrem fattigdom. EU vedkender selv, at udviklingsbistanden allokeret qua Cotonou-aftalen ikke har været succesfuld med hensyn til at tackle de grundlæggende årsager til fattigdom og ulighed i Cotonou Impact Assessment fra 2016.

 

Kritiske røster

Modellen gør heller ikke op med risikoen for at gøre AVS-landene afhængige af udviklingsbistanden fra EU. Det mener generalsekretær for AVS-gruppen Patrick Ignatius Gomes, som bl.a. til The Guardian i sit hjemland Trinidad og Tobago[4] udtaler, at ”vi er kommet meget længere end det [udviklingsbistand]. I AVS kigger vi nu på, hvordan vi kan opgive udviklingsbistanden, så udvikling kan finde sted”. Den højeste autoritet fra AVS-siden ser dermed bistand som en hindring for udvikling og anbefaler et paradigmeskifte – et opgør med bistand – så en ny aftale mellem EU og AVS i højere grad vil afspejle den globale udvikling.

Gomes efterspørger stærkere Syd-Syd relationer med f.eks. Brasilien og Indien og anser Cotonou-aftalen som et redskab, der skal give AVS-landene bedre konkurrence- og markedsvilkår på det højteknologiske og svære europæiske marked. Han mener, at de AVS-lande, der har haft gavn af Cotonou-samarbejdet, er dem, der har udnyttet frihandelsaftalerne og de fortrinsretlige markedsvilkår.

 

Vicedirektør i tænketanken European Centre for Development Policy Management, Geert Laporte, mener, at Cotonou er ude af trit med virkeligheden. AVS-landene agerer nu i højere grad ud fra deres sub-regionelle grupperinger i forbindelse med forhandling af EPA’er og ud fra deres geopolitiske interesser. ”Disse grupper har gradvist overtaget AVS’s rolle. Det efterlader Cotonou med en stor pose penge, men med meget lille økonomisk og politisk gennemslagskraft.” Laporte mener heller ikke, at Cotonou-aftalens anstrengelser på at give modtagerlandene mere ejerskab har båret frugt. ”Traditionelle Nord-Syd partnerskaber er baserede på afhængighed af udviklingsbistand. På trods af en kontraktlig aftale, på trods af snak om et ligestillet partnerskab, kan man sige at den ene part er mere lige end den anden. I praksis er det EU, der tager alle de store beslutninger – om landenes tildelinger, om måden pengene bliver brugt på.”[5]

 

Gomes er dog stadig fortaler for et stærkt udviklingssamarbejde med EU. Cotonou-aftalen og dens forgængere har ligeledes fungeret som en platform for et stærkt Syd-Syd samarbejde AVS-landene imellem. ”Et stort antal udviklingslande kan sammen arbejde med udviklede lande – navnlig med fattigdomsudryddelse. Det, at udviklingssamarbejdet har eksisteret i mere end 40 år, betyder, at det har et vist historisk eftermæle og arv.”

 

Hvert femte år skulle Cotonou-aftalen igennem en gennemgående revidering. I 2010 tilpassede man således dele af aftalen, så den i højere grad kunne adressere de globale udfordringer – bl.a. øget fokus på klimaforandringer, sikkerhedspolitik, mere pluralisme blandt aktørerne og ”aid effectivenes.” Aid effectiveness-indsatsen bygger på de principper, der blev vedtaget i Parisdeklarationen i 2005. Bistand skal herefter tilstræbes højest mulig selvbestemmelse blandt modtagerlandene, gradvis tilpasning, harmonisering blandt donorlande, et resultatorienteret fokus og gensidig ansvarlighed.   

 

Ved revisionen fastlagde man samtidig budgettet for udviklingsbistand for den resterende periode under Cotonou-aftalen indtil år 2020. €30,5 milliarder blev allokeret til perioden 2014-2020. Det betød en stigning på 10,6 pct. om året i forhold til den forrige periode mellem 2008 og 2013.

 

Både EU og AVS har påbegyndt deres interne revisioner af samarbejdet. Europa-Kommissionen indledte i 2015 en refleksionsproces, der inkluderede en større offentlig hørings- og evalueringsproces. AVS har i høj grad forsøgt at inddrage civilsamfundet og en bred række af aktører. Siden 2012 har AVS afholdt workshops, møder og høringer med ambassadører, repræsentanter fra NGO-paraplyorganisationen CONCORD og UNDP på seks kontinenter.

 

Der lægges således både fra EU som AVS op til at bevæge sig væk fra udviklingsbistand så vidt muligt, mens man liberaliserer handelen mellem EU- og AVS-landene gennem frihandelsaftaler. Bistand skal fungere som understøttelse til at integrere AVS-landene på verdensmarkedet og styrke de hjemlige markeder, så de kan konkurrere med europæiske produkter. Forskere fra NOPOOR[7] instituttet har dog i forbindelse med den offentlige høring påvist, at særligt vestafrikanske lande kommer under pres, når liberalisering når 75 pct. af import fra EU, der leder til lavere vækstrater og øget fattigdom.

 

Verden ser radikalt anderledes i dag end for 20 år siden da Cotonou-aftalen blev underskrevet og udviklingsbistanden har ikke haft den ønskede effekt. Debatten om bistand er dog ikke sort-hvid – på den ene side har traditionel projektbaseret udviklingsbistand ikke medført nogen væsentlig bæredygtig socioøkonomisk fremgang og på den anden side vil mange fattigere lande ikke kunne konkurrere med vestlige virksomheder under kraftige markedsliberaliseringer og satsning på investeringer kun fra den private sektor.

 

Med EU som den største donor i verden på ene side af forhandlingsbordet og AVS, som gennem Cotonou-aftalen modtager omkring 30 pct. af EU’s udviklingsbistand, på den anden side, er der således lagt op til forhandlinger der kan få konsekvenser ud over EU-AVS-samarbejdet. Da der er lagt op til brud med måden, at tænke udviklingsbistand på fra begge sider og det er den største institutionelle rammeaftale for udviklingsbistand i verden vil det uden tvivl få betydning for hvordan udviklingsbistand udformes i fremtiden på globalt plan.  

 

[1] Cuba står som det eneste AVS-land udenfor Cotonou-aftalen.

[2] Bl.a. European Centre for Development Policy Management, Oxfam, Dambisa Moyo i ”Dead Aid”

[3] Jf. artikel 1 i Cotonou-aftalen

Kommentarer

Foreløbigt ingen kommentarer

Skriv en kommentar

Post-Cotonou: et opgør med den traditionelle udviklingsbistand?